Avoxa - Publications | Domaine public ou domaine privé ? L’exemple de la brasserie d’un théâtre municipal

Avril 2010

C’est une problématique récurrente que celle du régime juridique des locaux utilisés pour les besoins d’une activité commerciale (brasserie, buvette, kiosque à journaux …) mais situés dans l’enceinte d’un bâtiment appartenant lui-même au domaine public.

La question – qui se pose souvent au moment du renouvellement du contrat consenti à l’exploitant – est de savoir si ces locaux doivent être regardés comme des dépendances du domaine public et se voir ainsi appliquer le régime de précarité attaché à l’utilisation privative des dépendances domaniales. Par un arrêt signalé, le Conseil d’Etat fournit des indications précieuses pour répondre à cette question.[1]

Dans cette affaire, la commune avait mis à disposition d’une société des locaux situés dans l’enceinte du théâtre municipal. Celle-ci y exploitait un bar-restaurant. Considérant qu’elle était titulaire d’un bail commercial, elle avait fait signifier à la commune une demande de renouvellement. Le maire avait rejeté sa demande au motif que la société était titulaire d’une convention d’occupation du domaine public. Le Conseil d’Etat censure cette analyse.

1. L’absence d’incidence de la qualification donnée par les parties à la convention.

Le Conseil d’État rappelle tout d’abord que la qualification donnée par les parties à la convention est sans effet sur l’appartenance de ce bien au domaine public. L’appartenance d’un bien au domaine public dépend en effet de la situation du bien en question.

Le Conseil d’Etat censure ainsi l’arrêt d’appel qui s’était fondé, pour décider du rattachement du bien au domaine public, sur les seules circonstances que les locaux étaient situés dans l’enceinte du théâtre municipal et qu’ils avaient été mis à la disposition de cette société par un contrat expressément qualifié par les parties de convention d’occupation du domaine public.

Selon la Haute Assemblée, la Cour aurait dû rechercher si ces locaux, qui n’étaient pas directement affectés à l’usage du public, devaient être regardés comme affectés au service public culturel de la commune et spécialement aménagés à cet effet.

De fait, avant la date d’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), l’appartenance d’un bien au domaine public était – hormis l’hypothèse rare de l’affectation à l’usage direct du public – subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné.

2. L’absence d’affectation au service public.

Si le CG3P a remplacé le critère de « l’aménagement spécial » du bien par celui de son « aménagement indispensable », l’arrêt du Conseil d’Etat demeure totalement d’actualité pour ce qui est de la notion d’affectation au service public.

En l’espèce, la convention conférait à la société un droit exclusif de vendre des rafraîchissements et des produits comestibles pendant les représentations théâtrales. Pour autant, cette prestation de restauration durant les représentations n’était que facultative et la convention n’imposait aucune obligation de service public à la société. Le Conseil d’Etat en déduit, nonobstant le droit exclusif précité, que les locaux mis à disposition de l’entreprise n’étaient pas affectés au service public culturel de la commune.

3. Une vision restrictive de la théorie de l’accessoire.

N’étant pas affectés au service public, il n’y avait pas lieu de s’interroger sur l’aménagement spécial (aujourd’hui aménagement indispensable) de ces locaux.

Il restait à trancher la question de savoir s’ils pouvaient être considérés comme « l’accessoire indissociable » des biens appartenant eux-mêmes au domaine public, en l’occurrence du théâtre. Il paraissait à cet égard possible de soutenir qu’étant situés dans l’enceinte même du théâtre, les locaux en étaient physiquement indissociables.

Mais le Conseil d’État ne s’est pas arrêté au lien physique qui unit le local loué et le théâtre. Relevant simplement que l’accès aux locaux mis à la disposition de la société s’effectuait par une entrée située directement sur la rue et distincte de celle du théâtre, il en a déduit que les locaux ne constituaient pas un accessoire indissociable du domaine public, ce qui traduit une vision restrictive de cette théorie.

Article publié le Samedi 17 avril 2010 dans Joël Bernot, Publications.

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